Система управления промышленной безопасностью - проблемы разработки. внедрения и функционирования

Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ изначально был разработан для применения к объектам, поднадзорным в то время Госгортехнадзору России. Соответственно в законе были определены и введены такие специфические понятия, отсутствующие в зарубежных нормативных документах, как «промышленная безопасность», «опасный производственный объект», «производственный контроль», до сих пор требующие дополнительного разъяснения иностранным специалистам. Однако в этом законе не было ни единого слова о системах управления промышленной безопасностью. И термина «управление» или «менеджмент», известного и понятного во всем мире, в законе также не было.

Тем не менее, понятие «система управления промышленной безопасностью» получило широкое распространение во всех сферах деятельности, связанных с промышленной безопасностью, начиная с внедрения в эксплуатирующих организациях соответствующих локальных нормативных документов и кончая защитами диссертаций. Но только через 16 лет оно было введено на законодательном уровне Федеральным законом от 04.03.2013 № 22-ФЗ и появилось в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

Несмотря на многолетнюю историю развития систем управления промышленной безопасностью, в этой области осталось множество нерешенных задач и проблем, таких как отсутствие полноценной нормативной базы, концепции и методов оценки соответствия, оценки эффективности и других.

Этой публикацией мы открываем цикл заметок, в которых обсуждаются нерешенные проблемы разработки, внедрения и функционирования систем управления промышленной безопасностью в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты. И начинаем обсуждение с истории возникновения и развития этих проблем.

История вопроса

Идея повсеместного внедрения систем управления промышленной безопасностью в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты (СУПБ), впервые была сформулирована в протоколе совещания, проведенного 27 октября 1997 года под руководством Заместителя Председателя Правительства РФ Булгака В.Б. на тему «О совершенствовании системы Госгортехнадзора России в условиях реформирования экономики и в соответствии с положениями Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

На этом совещании был принят ряд решений и даны поручения Госгортехнадзору России. Одно из этих поручений отражено в п.9 протокола совещания:

«В целях совершенствования механизмов управления деятельностью и государственного регулирования безопасности на ОПО Госгортехнадзору России совместно с Минэкономики России, Минтопэнерго России, Минтрансом России, МПС России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в 1 квартале 1998 г. подготовить и внести проект решения Правительства РФ о создании на потенциально опасных производствах и объектах систем управления промышленной безопасностью».

Таким образом, понятие СУПБ, которое отсутствовало в то время в Федеральном законе от 21.07.1997 г. № 116-Ф, впервые появилось в этом документе – протоколе совещания.

Это поручение выполнено не было по целому ряду причин. Однако в соответствии с п.2 протокола этого же совещания в конце 1997 года была принята Концепция совершенствования системы Госгортехнадзора России в условиях либерализации экономики, в которой уже было непосредственно указано на важность создания таких систем:

"Реализация современных методов регулирования промышленной безопасности приведет к перенесению акцента при осуществлении надзорной деятельности с контроля за соблюдением конкретных требований промышленной безопасности при ведении работ на опасных производственных объектах на надзор за функционированием на предприятиях систем управления промышленной безопасностью. С этой целью необходимо в первую очередь разработать единые требования к системам управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах. В результате внедрения новых методов надзора повысится ответственность руководителя организации, предприятия, что будет соответствовать практике стран с развитой рыночной экономикой".

Основная идея Концепции – перенос акцента с контроля за соблюдением конкретных требований промышленной безопасности на надзор за функционированием СУПБ, - была продиктована сложившимся к тому времени положению, при котором на 4000 инспекторов Госгортехнадзора России приходилось около 160 000 поднадзорных организаций.

После утверждения Концепции по инициативе и под руководством Госгортехнадзора России была развернута кампания по проведению экспериментов по совершенствованию надзорной деятельности, созданию и внедрению СУПБ.

(Продолжение следует)